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雙碳目標的時代背景

1、全球氣候變化的基本事實

2021年，IPCC（聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會）發(fā)布第六次報告，公布了以下幾個基本數(shù)據(jù)：自工業(yè)革命以來，全球氣溫上升了1.1攝氏度。全球二氧化碳排放從1850年的2.08億噸增長到2019年的362億噸。這意味著目前全球大氣二氧化碳濃度和地表溫度分別為200萬年內(nèi)和12萬年內(nèi)最高。

根據(jù)過去兩千年全球平均氣溫趨勢圖，工業(yè)革命之后全球氣溫急劇上升。根據(jù)IPCC的報告，如果2050年全球?qū)崿F(xiàn)碳達峰，本世紀末全球氣溫將上升2.1—3.5度，這是一個非常高的水平，將帶來以下兩方面的影響。

一是極端氣溫、極端氣象情況增加。近年來全球極端氣象愈發(fā)頻繁，比如去年7月，我國河南省鄭州市連遭暴雨襲擊；差不多在同一時段，整個歐洲西部也遭遇了有歷史記錄以來最嚴重的一次洪水；北美洲西部也在去年遭遇歷史最高氣溫。此外，據(jù)印度氣象局表示，在2022年4月，印度西北部和中部遭遇了122年來同期最熱天氣，新德里有兩個地區(qū)的氣溫分別達到49.1℃和49.2℃，氣溫最低的地區(qū)也達到了45.5℃。印度氣溫高，濕度也高，可能對社會帶來更大影響。

二是自然生態(tài)和人類經(jīng)濟活動會受到巨大影響。過去70年，全球的冰山下降了約33米。氣候變化對人類社會經(jīng)濟的影響是方方面面的，不但給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來負面影響，而且增加死亡率，降低勞動生產(chǎn)率和企業(yè)投資，降低經(jīng)濟增長速度，特別是會影響一些貧困國家的經(jīng)濟增長。比爾·蓋茨曾提過，氣候變化的影響可能比疫情的影響要大得多。

全球氣候變化的主要原因是1850年工業(yè)革命以后全球碳排放形成的“溫室效應”。下圖展示了自1850年以來全球的碳排放數(shù)據(jù)。從1850年到2019年，全球二氧化碳排放量已從2.08億噸增長到362億噸。過去150年全球平均氣溫上升1.1攝氏度，主要源于碳排放的增加。

目前，中國是全球最大的二氧化碳排放國。從下圖可以看出，2019年中國的二氧化碳排放量約為110億噸，美國約為53億噸，歐盟29億噸，印度25億噸。我國一家的二氧化碳排放量相當于后面幾大經(jīng)濟體二氧化碳排放量的加總，在國際上也因此承受了較大政治壓力。

也有觀點認為，中國是后發(fā)國家，工業(yè)革命之后的二氧化碳主要由發(fā)達國家排放貢獻。從1850年到2019年，美國、歐盟和中國分別累計排放二氧化碳4332億噸、3012億噸和2028億噸，占同期全球累計總排放量的26%、18%和14%。因此，即使從歷史累計排放量看，中國也是第三大排放經(jīng)濟體，面臨的壓力也不小。很明顯，中國2002年入世后二氧化碳排放量急劇上升，在2007年超過美國，成為全球最大碳排放國。也正是從那時開始，中國在氣候變化問題上開始面臨較大國際壓力。

2、2009年哥本哈根氣候會議

在2009年哥本哈根氣候變化會議上，我國首次在國際上做出承諾：在2020年實現(xiàn)非化石能源占比15%，單位GDP能耗相比2005年下降40%-45%的目標。為了完成這一目標，我國做出了很多努力。根據(jù)我們的研究測算，我國在風電、光伏這類新能源行業(yè)投入的總補貼金額超過2萬多億人民幣。這是一個非�？捎^的數(shù)目。

3、2020年聯(lián)合國大會

2020年目標完成了，但氣候變化和二氧化碳排放量過大問題仍然存在。 

下一階段怎么辦？這也是習主席在2020年9月第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出“雙碳目標”的一個重要背景。因為碳排放量還在增長，習主席提出中國將采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。

這一目標非常緊迫，壓力很大。按2010年美元計價，美國、日本和歐盟這三大主要發(fā)達經(jīng)濟體，分別在人均GDP達到5萬美元（2007年）、4.6萬美元（2007年）和1.97萬美元（1979年）時實現(xiàn)碳達峰。根據(jù)我們的增長模型預測，同樣按2010年美元計價，中國的人均GDP到2030年預計在1.4萬美元左右。這意味著中國要在一個相對較低的人均收入水平實現(xiàn)碳達峰，壓力顯然非常大。更大的挑戰(zhàn)來自于我國體量龐大的碳排放總量和全球氣候變化形勢的愈發(fā)嚴峻。在上述大背景下，我國不得不設(shè)立一個比較積極的政策目標。

4、我國應對“雙碳”目標的現(xiàn)狀

2020年后，“雙碳”目標在具體操作層面大致落地了兩類政策：

一是行政命令政策。2021年出現(xiàn)的“拉閘限電”是這類政策的典型代表。在我們的集中體制下，行政命令政策往往是依賴中央定目標、各級地方政府逐層分解并實行一票投決制的辦法去實施執(zhí)行。去年不少省份正是因為難以完成能耗目標，不得已才拉閘限電，這是原因之一。另一層原因則是電價機制問題。

二是市場化的價格政策。比如我國在2021年啟動全國碳排放權(quán)交易市場，主要是通過碳排放權(quán)交易形成碳價，并通過碳價引導企業(yè)節(jié)能減排。這是一個全國性的市場，第一批就將全國近2400家火電企業(yè)納入，而我國火電企業(yè)的碳排放量在總碳排放量中的占比約為40%。

經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和碳排放的關(guān)系

2019年，在我國110億噸二氧化碳排放總量中，化石能源的二氧化碳排放約有99億噸。從經(jīng)濟學基本原理來看，化石能源二氧化碳排放總量主要由四個因素決定：經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和能源結(jié)構(gòu)。到2030年這四個變量將發(fā)展到何種水平？從這一點切入，我們可以大致估算2030年時化石能源二氧化碳的排放總量。

1、經(jīng)濟總量

經(jīng)濟總量是影響碳排放的最重要因素。北大國發(fā)院“中國2049”課題組曾對此作出預測研究，在2021-2030年間，我國潛在實際GDP年均增長率在5%左右。這意味著到2030年，中國GDP總量約為170萬億元，是2020年GDP總量的1.67倍；到2060年，中國GDP總量約為420萬億元左右，是2020年GDP總量的4.12倍。

在上述假設(shè)下，給定其它三個因素不變，化石能源二氧化碳排放總量將從2020年的99億噸增長至2030年的152億噸，約增加53億噸。

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也是影響化石能源碳排放量非常重要的因素之一。工業(yè)部門是化石能源“大戶”，這意味著在GDP總量相同的情況下，工業(yè)部門占比越高，碳排放量越多。

1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷規(guī)律

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有其自身發(fā)展變化規(guī)律。無論從歷史看，還是從經(jīng)濟發(fā)展理論看，隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，工業(yè)GDP占比繼續(xù)升高，當人均GDP達到1.5-2萬2017年國際購買力平價美元時，工業(yè)GDP占比會達到40%最高峰，然后開始下降。

上述工業(yè)GDP占比最高的發(fā)展階段，美國約在上世紀50年代完成，歐洲約在上世紀60年代完成。目前大部分發(fā)達國家經(jīng)濟體的工業(yè)GDP占比在15%到20%之間。德國、日本和韓國這類工業(yè)制造力較強的國家，其工業(yè)GDP占比約為25%-33%。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的背后有兩大驅(qū)動因素：

一是需求結(jié)構(gòu)變化。收入比較低時，人們的需求主要以填飽肚子的食品為主；隨著收入增長，車子、房子等工業(yè)消費品開始進入人們的消費；當收入實現(xiàn)進一步增長，人們的需求將聚焦在好的教育、好的醫(yī)療服務、旅游休閑等服務性商品上。因此隨著收入增長，國民經(jīng)濟需求結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化，導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生變化。

二是生產(chǎn)成本發(fā)生變化。人均收入比較低時，勞動力成本也比較低，這時一國的優(yōu)勢往往集中在勞動密集型制造業(yè)。隨著經(jīng)濟增長，人均收入上升，勞動力成本也會不斷上升。此時，工業(yè)部門的生產(chǎn)會通過增加使用資本或機器人來實現(xiàn)對勞動力要素的替代。因此工業(yè)部門的生產(chǎn)不但有規(guī)模經(jīng)濟特性，而且技術(shù)水平進步率較快，這就導致隨著經(jīng)濟增長，工業(yè)產(chǎn)品價格不斷下跌。比如今天的筆記本電腦跟幾十年前的筆記本電腦相比，價格大幅下降，但質(zhì)量不斷上升。相比之下，服務品的主要投入要素就是勞動力，其成本會隨著經(jīng)濟增長和勞動力成本的上升一直上升。行業(yè)GDP占比是以價值進行核算的，所以即便服務品和工業(yè)品產(chǎn)量不變，上述價格變化會導致隨著經(jīng)濟增長，服務業(yè)GDP占比上升，工業(yè)GDP占比下降。此外，生產(chǎn)成本變化也會導致經(jīng)濟體在全球貿(mào)易中的生產(chǎn)比較優(yōu)勢發(fā)生變化，從而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的內(nèi)在規(guī)律大致如此。

2）過去10年我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

過去10年，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈調(diào)整。2011年我國人均GDP約為1萬2017PPP（以購買力平價計算）國際美元，工業(yè)GDP占比約為46.5%；2020年我國人均GDP約為1.6萬2017PPP國際美元，工業(yè)GDP占比約為37.8%。不難看出，10年間我國工業(yè)GDP占比下降了近9個百分點，速度非�？臁９I(yè)GDP占比從最高點下降同等幅度，發(fā)達國家經(jīng)濟體基本上都用了30年時間，而中國僅用10年就完成，這在一定程度上引發(fā)中國過早去工業(yè)化的討論。 

這種現(xiàn)象背后有很多原因。一是勞動力要素變化。我國的勞動人口數(shù)量在2013年到2014年間達到頂峰，此后一路下降。在2014-2020年這段時間內(nèi)，我國勞動力人口減少了約4000萬。過去這些年，經(jīng)常有機器人代替工人，農(nóng)民工工資上漲這類新聞見諸報端，說到底這也是勞動力人口減少帶來的結(jié)果。勞動力人口數(shù)量減少導致勞動力價格上升，服務業(yè)價格隨之上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。二是近年來我國采取了諸如“去產(chǎn)能”、環(huán)境治理等強行政干預政策，這對工業(yè)增長形成一定制約，進而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化。

3）不同行業(yè)的碳排放

目前我國碳排放量最大的是火電、鋼鐵、水泥和交通四個行業(yè)，其碳排放量占比分別為44%、18%、14%和10%�；痣姙檎麄�國民經(jīng)濟服務；鋼鐵和水泥的產(chǎn)量約占全球57%左右，雖然產(chǎn)量非常大，但出口量很少，主要是滿足國內(nèi)需求。65%的鋼鐵產(chǎn)量用于建筑業(yè)，水泥則基本全部用于建筑業(yè)。由此不難看出，中國鋼鐵業(yè)和水泥業(yè)產(chǎn)量如此高，碳排放量如此高，主要是由建筑業(yè)的強大需求所驅(qū)使。

4）超高速城市化下的建筑需求和交通運輸需求

為何建筑業(yè)的需求如此高？我們需要參考另一個數(shù)據(jù)——城市化率。1990年我國的城市化率約為26.8%，2020年這一比率上漲到63.8%。這意味著30年時間內(nèi)，我國城市化率增長近40個百分點。自2000年以來，我國的城市化率幾乎是以每10年增長14個百分點的速度迅猛推進。這意味著，在我國14億人口中，每10年就有2億多人進城。毫無疑問，這必定會帶來強勁的建筑需求和交通運輸需求。 

2000年，我國房屋施工面積約為6.6億平方米，這一數(shù)字在2020年已增長到93億平方米，增長了近14倍。汽車保有量也是如此，2000年約為0.22億輛，到2020年已增長到3.5億輛。房屋施工面積和汽車保有量的高速增長，說明我國已經(jīng)進入高速城市化的發(fā)展階段。

每個發(fā)達經(jīng)濟體都會經(jīng)歷快速城市化的發(fā)展階段，但一旦城市化率進入70%-75%這個區(qū)間，城市化的增速就會慢下來，建筑業(yè)的需求也會大幅下降。目前，我國的城市化率已達64%。按照上述發(fā)展規(guī)律，在10年的時間內(nèi)，我國將步入城市化增速回落的發(fā)展階段，城市化進程也會隨之慢下來。

在我看來，我國目前的城市化發(fā)展軌跡與韓國比較接近。韓國同樣是后發(fā)達國家，城市化的速度非常快，甚至要快過以前所有的發(fā)達國家。下圖中的數(shù)據(jù)比較直觀地反映了韓國的城市化發(fā)展軌跡。1960-1992年，韓國城市化以每年平均新增1.5個百分點的速度，連續(xù)30年一路高歌猛進。

1991-1992年，韓國城市化率達到75%后，增速開始回落。此后7年時間內(nèi)，韓國城市化增速從每年新增1.5%下降至0.2%左右。韓國走過的城市化進程再次印證了城市化的基本規(guī)律，對我國也是一個非常重要的啟示。

在我看來，我國的城市化拐點可能來得更早。下圖是1991年到2021年間，中國的城市化率增速情況。從1996年到2016年，我國城市化率每年新增約1.5個百分點，連續(xù)20年都在高速增長。這樣的情況與韓國非常相似。然而從2016年、2017年開始，我國城市化率增速開始回落，2021年城市化率只增長了0.8個百分點。

這背后的原因很多，需要長期觀察。在我看來，主要與疫情管控有關(guān)。但與此同時，城市化增速下降也可能反映了整個人口結(jié)構(gòu)或人口總量的巨大變化。

下圖是1991-2021年間，中國新生人口變化情況。得益于二胎政策放開，2017年的新生人口數(shù)量在連續(xù)多年下降后，再次上漲。然而在這次上漲后，斷崖式下降接踵而至。2021年的新增人口僅有1000多萬。

此外，我國的人口總量也出現(xiàn)一些結(jié)構(gòu)性變化。今年我國人口增長大概率為負，這可能是過去四五十年來我國人口增長首次為負。

這一情況對我們理解未來經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。在人口總量和城市化率增速雙雙下降的背景下，建筑與交通的需求隨之回落。未來5到10年，鋼鐵、水泥行業(yè)的需求或?qū)l(fā)生巨大變化。今年房地產(chǎn)銷售不景氣，這固然與宏觀經(jīng)濟“去杠桿”有關(guān)，也可能與城市化增速大幅回落有關(guān)。雖然在一些核心地區(qū)和黃金地段，房價依然堅挺，但從全國平均水平看，特別是在城市化率和人口總量變化的大背景下，房地產(chǎn)市場或?qū)⒃僖矡o法回到過去那種高速增長的時代。

基于以上原因，我認為到2030年，工業(yè)GDP占比仍會下降，保守估計從38%下降到32%左右。僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化這一項，可能帶動化石能源的碳排放量下降18億噸。

3、技術(shù)水平

我國許多高碳排放行業(yè)的技術(shù)水平，其實已經(jīng)位居世界前列。比如水泥行業(yè)基本采用新型干法生產(chǎn)技術(shù)。2020年底，全國實現(xiàn)超低排放的燃煤機組達到9.5億千瓦，占煤電總裝機容量的88%。重點統(tǒng)計鋼鐵企業(yè)噸鋼綜合能耗從2006年的640千克標煤下降到2020年的545千克標煤。這樣的能耗水平與日本差不多。 

放眼未來，我國還有一定的潛在技術(shù)進步空間。這些高碳排放行業(yè)都有潛在技術(shù)可替代。比如煤電的技術(shù)替代有天然氣、核電、水電、風電和光伏等；鋼鐵業(yè)有電爐煉鋼、氫能煉鋼；水泥則有工業(yè)垃圾、生物燃料和電力來替代。

交通運輸方面，新能源汽車的發(fā)展超過想象。今年新能源汽車的銷售量可能占汽車總銷售量的20%左右。以前有許多預測認為到2025才能達到這一水平，目前看今年就能實現(xiàn)這一目標。

GDP單位能耗由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)共同決定。假定2030年單位GDP能耗相比2020年下降24%以及未來10年GDP增速每年約為5%，一次能源的總消費增量將維持在平均每年增長2.2%左右的水平。在上述基礎(chǔ)上，工業(yè)技術(shù)進步帶來的化石能源二氧化碳排放或?qū)⑾陆导s12億噸。

4、能源結(jié)構(gòu)

碳排放主要來自化石能源，因此在整個能源結(jié)構(gòu)中，清潔能源或非化石能源占比就額外重要。2020年，煤炭、石油、天然氣、核電、水電、風電和光伏在我國一次能源總消費量中的占比分別為56.6%、19.6%、8.2%、2.2%、8.1%、2.8%和1.6%。在這些能源中，非化石能源占比為15.7%。

2020年，全球、美國和歐盟核電占一次能源總消費的比重分別為4.4%、8%和11%；天然氣占比分別是25%、34%和24.5%。相對全球水平，我國煤炭占比過高，天然氣和核電的占比過低。

能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型主要是從化石能源轉(zhuǎn)向清潔能源。目前，我國可再生能源主要面臨發(fā)電不穩(wěn)定的巨大挑戰(zhàn)。一旦遭遇干旱和惡劣天氣，水電、風電、光伏都可能斷供，短期很難支撐整個電力體系。因此想要替代化石能源，短期還得靠核電和天然氣。核電方面我國具備一些優(yōu)勢。天然氣方面，我國沒有足夠的資源儲備，主要依賴進口。

目前我國的核電技術(shù)，包括第三代核電技術(shù)，在全球位居前列。核電面臨最大的挑戰(zhàn)來自政策領(lǐng)域。出于對核泄漏的擔心，我國幾個核電站都建在沿海地區(qū)，比如秦山核電站、大亞灣核電站。相比之下，法國的核電站基本都建在內(nèi)陸，美國的核電站也是如此。實際上我國的核電技術(shù)安全系數(shù)較高，我認為至少可以先從項目論證層面，考慮在內(nèi)地部署一些核電站。 

由于不同能源之間都存在一定替代性，決定能源結(jié)構(gòu)的主要因素是能源的相對價格。這意味著哪種能源價格低，其占比就高。我國的資源稟賦是煤多、油和氣相對不足，因此煤價相對便宜，其在整個能源結(jié)構(gòu)中的占比也相對較高。

傳統(tǒng)化石能源的優(yōu)點是供給穩(wěn)定，缺點則是污染排放和碳排放太高。核電的優(yōu)點也是供給穩(wěn)定，但缺點則是民眾對核安全有恐懼心理以及發(fā)電成本也比較高。放眼未來，新能源生產(chǎn)具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。2010年到2020年，全球光伏電站、陸上風電、海上風電、光熱發(fā)電和電動車電池成本分別下降85%、56%、48%、68%和89%。隨著技術(shù)的不斷進步，成本還將進一步下降。很多研究報告已將新能源列為實現(xiàn)碳中和的主要能源品種之一，這也從一個側(cè)面反映出新能源的光明前景。目前，性能不穩(wěn)定是新能源面臨的主要挑戰(zhàn)之一，這一問題最終還是要依靠技術(shù)解決。

2010-2020年，我國非化石能源占比上升約7個百分點。這其中核電、水電和風光電分別貢獻1.56%、1.67%和4%。在過去10年，我國清潔能源發(fā)展主要以風電和光伏為主。未來10年隨著風電、光伏的技術(shù)進步和成本進一步下降，2030年我國非化石能源的占比或?qū)?020年的15.4%增長至25%，減少化石能源二氧化碳排放約13億噸。

5、2030碳排放展望

基于以上所有測算，到2030年我國經(jīng)濟總量可能增加約53億噸的二氧化碳排放；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能減少18億噸二氧化碳排放；工業(yè)部門的技術(shù)進步可能減少12億噸二氧化碳排放；能源結(jié)構(gòu)調(diào)整可能減少13億噸二氧化碳排放。到2030年，化石能源二氧化碳排放量約為109億噸�？紤]到人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨勢性變化，2030年我國減排的宏觀環(huán)境相對寬松。 

在此我想特別強調(diào)一點，實現(xiàn)雙碳目標是一項長期性任務，在落實相關(guān)政策時，我們需要尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，采取適宜的減排政策，盡量減少對經(jīng)濟的影響，努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與低碳生活的有機結(jié)合，不宜急于求成。

6、2060年碳中和展望

在我看來有幾大趨勢非常重要。

一、2030年以后，隨著城市化增速逐步放緩，能源消費增長也會隨之大幅度下降。1961-1979年間，城市化增速快速攀升，歐盟國家的能源消費年平均增長是4.14%，美國為2.94%。在之后的40年里，這兩個數(shù)字分別降至0.58%和0.83%。從2001年到2011年，中國能源消費年均增長9.4%。這一數(shù)據(jù)在2012年到2020年間已下降至2.9%�？紤]城市化增速與人口總量下降的大背景，在2030年后中國能源消費年均增速不會高于1%。

二、在能源總需求下降的背景下，進一步依靠三方面的低碳技術(shù)：清潔能源替代、碳捕捉技術(shù)和農(nóng)林碳匯。若能做到“三管齊下”，我認為我國具備在2060年實現(xiàn)碳中和的潛力。

之所以要在2060年實現(xiàn)碳中和，這其中也有戰(zhàn)略層面的考量。所有的發(fā)達經(jīng)濟體，比如美國和歐洲，全部提出要在2050年實現(xiàn)碳中和。實現(xiàn)碳中和主要靠技術(shù)。如果發(fā)達經(jīng)濟體能如期實現(xiàn)目標，就意味著屆時諸如儲能、氫能、新能源汽車、碳捕捉等技術(shù)已經(jīng)相對成熟�；谖覈鴱姶蟮墓I(yè)制造能力，在10年時間內(nèi)，針對這些成熟技術(shù)進行規(guī)模化生產(chǎn)，以此實現(xiàn)碳中和是完全有可能的。倘若發(fā)達經(jīng)濟體無法如期實現(xiàn)碳中和目標，那它們也不能要求中國在2060年實現(xiàn)碳中和。

因此，無論從哪個方面考慮，實現(xiàn)雙碳目標都沒必要在短期內(nèi)急于求成，更不需要把控制能源需求作為實現(xiàn)雙碳目標的達成手段。

可供選擇的政策思路

從經(jīng)濟學的角度看，碳排放本身就是一個外部性問題和市場失靈問題。所謂“外部性問題”指的是碳排放引發(fā)氣候變化，對整個人類的生態(tài)、健康和經(jīng)濟增長帶來損害和成本，但排碳的生產(chǎn)部門或個人卻沒有因此支付任何成本。所謂“市場失靈問題”指的是如果碳排放本身沒有價格，它就會引發(fā)市場失靈，因為市場配置資源主要靠價格機制。因此，想要解決碳排放問題必須有政府的參與或干預。 

從理論上來講，在全社會范圍內(nèi)進行碳減排的最優(yōu)策略就是堅持邊際減排成本原則。具體來說，哪個經(jīng)濟主體或哪家企業(yè)的邊際減排成本低，就該多減排；邊際減排成本高的就少減排；直到所有企業(yè)的邊際減排成本相等為止。這樣一來，邊際減排成本相等的資源配置狀態(tài)就能在整個社會范圍內(nèi)實現(xiàn)成本最小化的減排安排。

實現(xiàn)上述原則主要靠兩大類政策，一是行政命令，二是市場化價格政策。實現(xiàn)雙碳目標也是如此。

1、行政命令政策

我國行政命令主要是依賴中央設(shè)定政策目標、地方層層分解落實。比如停止審批或直接關(guān)停高能耗、高污染企業(yè)、設(shè)置強制性減排目標、強制安裝減排設(shè)備、設(shè)置排放標準等。

行政命令政策的優(yōu)點是責任清楚、見效快；缺點則是無法解決信息問題。剛剛我們提到“最優(yōu)減排基于邊際減排成本原則”，由于企業(yè)的信息分布非常分散，政府很難全盤掌握。倘若將目標層層分解，分解到地方政府這一層時，是很難按照“成本低的多減排，成本高的少減排”這一原則開展工作。無奈之下，地方政府只能以一些看得見摸得著的具體指標為落腳點，進行強制減排。裝機容量、鋼爐的容量、企業(yè)規(guī)模大小等指標都可能成為地方政府執(zhí)行行政命令政策的落腳點。這就很容易導致“一刀切”，簡單粗暴且社會綜合成本過高。

通過研究我們發(fā)現(xiàn)，政府的環(huán)保政策通常讓民營小企業(yè)“最受傷”。國民經(jīng)濟是個有機的系統(tǒng)，之所以會取得如此大的成就，靠的是市場分工，而分工背后靠的是系統(tǒng)的協(xié)同。某些“一刀切”的行政命令可能會破壞系統(tǒng)的協(xié)同，且治標不治本。 

行政命令控制主要有三大類做法。一是通過控制產(chǎn)出實現(xiàn)減排，比如去產(chǎn)能，拉閘限電，停止兩高項目審批等措施。二是通過控制能源使用量來進行碳減排，比如能耗“雙控”。三是直接控制碳排放的量，比如設(shè)立排放標準和強制性的減排目標。

環(huán)境經(jīng)濟學的研究發(fā)現(xiàn)，上述三大類行政命令措施，實施效果最差的就是控制產(chǎn)出，控制能源使用量次之，效果最好的是直接控制碳排放量的政策。道理很簡單，同為行政命令，這三種不同政策給予企業(yè)減排選擇空間是依次增加的，從而導致對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的負面影響也是依次遞減的。倘若我們要采用行政命令政策，最優(yōu)選擇還是應直接對碳排放進行控制。去年12月舉行的中央經(jīng)濟工作會議也強調(diào)，“創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。”

2、市場化價格政策

市場化價格政策的本質(zhì)就是給碳排放定價，從免費排放轉(zhuǎn)為有價排放。有了價格，企業(yè)可以根據(jù)碳價自行決定如何投資減排設(shè)備、如何降低生產(chǎn)能耗、如何縮減產(chǎn)能以及是否應該關(guān)停、退出市場。這樣做的好處是，單個企業(yè)最優(yōu)減排的策略是邊際減排成本等于碳價；當所有企業(yè)面臨同一個碳價實施減排活動，就能在理論上實現(xiàn)所有企業(yè)邊際減排成本相等，從而最小化全社會碳減排成本。這就有助于形成碳減排的長效機制。此外，碳價政策也可以為清潔能源替代和低碳技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新提供市場激勵。

給碳排放定價主要有碳稅和碳排放權(quán)交易兩種方式。從理論實踐看，歐盟主要采用碳排放權(quán)交易，搭配一定比例的碳稅。碳稅具體標準由各個國家自己制定，歐盟層面沒有碳稅。美國則是部分州建立了碳排放權(quán)交易市場。

碳稅和碳排放權(quán)交易各有優(yōu)劣勢。碳稅是先由政府定碳價，再由市場決定最終碳排放量。碳排放權(quán)交易則是先由政府定碳排放總量，再由市場決定碳價。綜合來看，“雙碳”目標旨在控制總量，跟碳排放權(quán)交易權(quán)更為契合，但碳排放權(quán)交易權(quán)也容易引發(fā)數(shù)據(jù)造假、交易成本高、市場壟斷、地方政府缺乏激勵等問題。

3、政策思路小結(jié)

給定前面的分析，包括2030年前后我國經(jīng)濟發(fā)展的背景，總體我國實現(xiàn)“碳達峰”的宏觀環(huán)境比較寬松。但與美國等發(fā)達國家相比，目前我國人均GDP水平較低，在經(jīng)濟低水平時就進行高水平的減排，壓力其實很大，因此也決不能掉以輕心。

在我看來，我國不應采取不計成本、“一刀切”的泛行政化方式進行運動式減排。在充分尊重經(jīng)濟發(fā)展和碳排放發(fā)展規(guī)律的前提下，我國應首選利用市場和碳價政策來解決能耗和二氧化碳排放過快增長的問題。如果退而求其次，一定要選擇行政命令政策，我認為應首選碳排放控制政策，不需要也不應該考慮利用產(chǎn)出控制政策和能源使用控制政策進行碳減排。

1.統(tǒng)一共識，確立以碳排放權(quán)交易和碳價機制為主導的政策思路，建立部門間“雙碳”政策的協(xié)調(diào)機制。目前我國的雙碳政策缺乏部門間協(xié)調(diào)機制。各個部門各種雙碳政策“疊加”也導致企業(yè)政策性負擔過重。要解決碳排放問題還是要依靠市場和碳價機制。如果能在中央層面對此形成共識，就可以考慮取消兩高項目審批、能耗雙控等效率過低且易破壞市場經(jīng)濟運行的強行政命令政策，而把實現(xiàn)“雙碳”目標的政策重心放在碳排放權(quán)市場交易和碳稅這樣的碳價機制上面。

2.逐步擴大全國碳排放權(quán)交易市場范圍，適時實施碳排放權(quán)總量控制。在2025年前，將鋼鐵、水泥、石化等“兩高”生產(chǎn)性行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場范圍。在“十五五”期間，適時將交通運輸、建筑用暖等直接涉及民生的碳排放行業(yè)納入碳排放權(quán)交易市場范圍。與此同時，我們應盡早將碳匯納入全國碳排放權(quán)交易市場。到2028年左右，對全國碳排放權(quán)交易市場實施配額總量控制。

3.對于未納入碳排放權(quán)交易市場的非點源碳排放，可考慮碳適應的碳稅政策。

4.深化電力市場改革，釋放可再生能源發(fā)電的市場競爭優(yōu)勢。大比例提高可再生能源占比是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要舉措。但如何解決可再生能源供給不穩(wěn)定的問題？目前主要依靠電網(wǎng)調(diào)度和儲能問題來解決。建議引入電力間歇不穩(wěn)定性的市場化定價機制，設(shè)立儲能定價和調(diào)峰輔助服務定價機制。與此同時，建立跨省區(qū)的區(qū)域電力交易市場，在更大電網(wǎng)范圍內(nèi)，促進可再生能源電力的調(diào)度和消納。

5.盡快推動電力價格市場化改革，逐步取消電力價格管制和交叉價格補貼。很長一段時間以來，我們已經(jīng)習慣關(guān)系到民生的商品價格定價不能太高，這導致我國居民電價在過去一直實行交叉補貼，價格水平低于電力供應成本。然而，碳價機制全面發(fā)揮作用需要有效價格傳導機制。我們不僅要給碳排放定價，還要讓這種價格傳導到火電企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、以及每一個用電的企業(yè)和個人。只有這樣，才能在全社會的范圍內(nèi)真正實現(xiàn)一個節(jié)約用電，減少碳排放的機制。不理順價格機制，碳稅交易市場的效果也會打折扣。

作者簡介：

王敏，北京大學國家發(fā)展研究院副教授（長聘）、《經(jīng)濟學（季刊）》副主編、北大環(huán)境與能源經(jīng)濟研究中心副主任。浙江大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理系學士、碩士，2010年于愛荷華州立大學經(jīng)濟系獲得經(jīng)濟學博士。2011年1月至6月在密歇根州立大學環(huán)境科學和政策中心博士后工作站工作。王敏教授的研究領(lǐng)域為環(huán)境與資源經(jīng)濟學、能源經(jīng)濟學、公共政策、經(jīng)濟發(fā)展。

來源：北京大學國家發(fā)展研究院